Læring frå OECD si evaluering: Strategic Joint Evaluation of the Collective International Development and Humanitarian Assistance Response to the COVID-19 Pandemic

For å fremje bruk av evalueringsfunn i framtidige globale helsekriser arrangerte Avdeling for evaluering av norsk utviklingssamarbeid (Eval), Norad og Folkehelseinstituttet (FHI) eit seminar om global helsetryggleik i april 2026. Det fysiske seminaret vart halde parallelt med det pågåande arbeidet med å utvikle den norske strategien for global helsetryggleik (GHS), leie av Utenriksdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

Deltakarane utgjorde ei utvald gruppe representantar frå norske department, utviklingsforvaltninga og akademia, i tillegg til norske sivilsamfunnsorganisasjonar og tenkjetankar. Dette samandraget løftar fram sentrale lærdommar frå evalueringa og COVID-19 pandemien, og peikar på perspektiv, spenningar og uavklarte spørsmål som kom fram i seminardiskusjonane.

Eit gjennomgåande tema i diskusjonane var samspelet mellom nasjonale interesser og fremjing av globale fellesgode som underliggjande mål i den nye GHS-strategien.

Diskusjonane om arbeidet med å fremje tilgang til vaksinar under covid-19-pandemien synleggjorde denne spenninga. Medan ordningar som covid-19 Vaccines Global Access Facility (COVAX), finansierte av Noreg og andre land, hadde som mål å sikre meir rettvis tilgang til vaksinar, sørgde mange av dei same landa, inkludert Noreg, for tidleg tilgang gjennom førehandsavtalar om kjøp, og kjøpte i nokre tilfelle mange gonger fleire dosar enn det som trongst til eiga befolkning.

Resultatet vart store skilnader: Ved utgangen av 2022 hadde låginntektsland fått om lag 34 vaksinedosar per 100 innbyggjarar, medan høginntektsland hadde fått 212 dosar per 100 innbyggjarar. Nokre deltakarar meinte at denne tilnærminga ikkje berre undergrov norsk utviklingssamarbeid under pandemien, men også slo tilbake sett frå eit nasjonalt interesseperspektiv, fordi ho var med på å forlengje den globale krisa.

Andre peika på at tidleg tilgang i Noreg var avgjerande for norske interesser og bidrog til å redusere alvorleg sjukdom og dødsfall. Diskusjonane viste at omgrepet «nasjonale interesser» rommar ulike forståingar, og at innhaldet kan variere mellom departement, direktorat, sivilsamfunn og private aktørar.

Trass i ulike perspektiv var det brei semje om behovet for klarare omgrep og større openheit om avvegingar. Dette vart framheva som viktig både for tillit, politisk samanheng og legitimitet i den nye GHS-strategien og i framtidige globale helsekriser.

Spørsmål til vidare refleksjon

• Korleis bør Noreg forstå og vekte nasjonale interesser opp mot global solidaritet i GHS-strategien?
• Korleis bør ein vurdere og vege ulike kostnader og gevinstar ved utviklingsbistand frå eit nasjonalt interesseperspektiv, utover dei humanitære måla?

Deltakarane slutta opp om funna frå OECD om at beredskap er avgjerande, og at han ikkje kan byggjast opp når krisa først oppstår.

Det vart peika på kor vanskeleg det er å halde oppe politisk merksemd og finansiering mellom krisene, i det som gjerne blir omtala som «fredstid». Dette vart knytt til kjende mønster av panikk når krisa råkar, og gløymsle når ho er over.

OECD-funna underbyggjer dette: Trass i rekordhøg bistand til utviklingsland i 2020 (289 milliardar USD), gjekk helsebistanden i mange land tilbake til, eller under nivået frå før pandemien innan 2023. I diskusjonane vart det understreka at investeringar på systemnivå er avgjerande for å styrkje førebygging, beredskap og handtering av kriser.

Eit viktig poeng var at kriserelevant overvaking og beredskap bør vere ein del av det ordinære helsearbeidet og systembygginga, heller enn noko ein byggjer opp gjennom mellombelse naudsvar. Det vart òg lagt vekt på behovet for sterkare mottakskapasitet, slik at tiltak og ressursar faktisk når ut og kan takast i bruk når ein krisesituasjon oppstår.

I tillegg til pandemirelatert beredskap peika andre på breiare systembygging og betydninga av å investere i robuste og velfungerande samfunn som betre kan førebyggje og handtere helsekriser. Samtidig stilte fleire spørsmål ved om omgrepet «fredstid» eigentleg treffer situasjonen i mange partnarland, der fleire kriser går føre seg samstundes eller avløyser kvarandre.

I slike samanhengar er det særleg krevjande både å halde helsesystema oppe og å styrkje beredskapen.

Spørsmål til vidare refleksjon:

• Korleis kan GHS-strategien leggje til rette for varige investeringar i førebygging og beredskap, også i situasjonar prega av langvarige og samansette kriser?

Globale helsekriser vart i seminaret forstått som meir enn virus og sjukdom. Dei vart også omtala som geopolitiske kriser som krev leiarskap og internasjonal samordning.

Den sentrale rolla til Verdas helseorganisasjon (WHO) vart anerkjend, men fleire peika samstundes på avgrensingar i organisasjonen sin respons, mellom anna når det gjeld politisk tyngd og evne til å samle aktørar, både før, under og etter COVID-19-pandemien. Evalueringa frå OECD peikar på spørsmål knytte til kor rask, effektiv og treffsikker den internasjonale bistanden var under pandemien. Det vart peika på at bilateral levering av utstyr og vaksinar i nokre tilfelle kan gå raskare gjennom etablerte kanalar, men at dette òg kan føre til meir oppsplitting og mindre effektive leveringsordningar dersom innsatsen ikkje er godt samordna med multilaterale og nasjonale responsar. Det vart òg stilt spørsmål ved kor godt multilaterale initiativ som Access to COVID-19 Tools Accelerator (ACT-A) og COVAX lukkast med å bøte på ulikskapane i den globale helsearkitekturen. Forseinkingar i finansiering og leveransar svekte både tilliten til og truverdet i det internasjonale samarbeidet. Dette reiste fleire spørsmål om korleis ein skal definere og vurdere «suksess» i internasjonale kriseresponsar, særleg når det gjeld rettidig levering og solidaritet i støtte og respons. Deltakarane drøfta også leiarskap og koordinering på regionalt og nasjonalt nivå. Nye samarbeids- og koordineringsordningar etter COVID-19 kan styrkje både beredskap og respons, men kan samstundes gjere det internasjonale landskapet meir komplekst. I norsk samanheng vart samordning mellom departement og politisk handlingspress framheva som sentrale faktorar som påverka vala i kriseresponsen, noko som speglar tidlegare diskusjonar om kva nasjonale interesser inneber.

Spørsmål til vidare refleksjon:

• Korleis bør Noreg samarbeide med WHO og andre partnarar for å støtte leiarskap og koordinering på måtar som fremjar effektiv levering og samstundes byggjer solidaritet og tillit?

Diskusjonane synleggjorde fleire uavklarte spørsmål om rolla til privat sektor, påverknadskraft og styring innan global helsetryggleik, inkludert offentleg-private samarbeid. Eit sentralt spørsmål var om marknadsformande verkemiddel som COVAX kan sikre rettvis tilgang under forhold prega av mangel og ulik konkurranse, eller om dei i praksis først og fremst fungerer som fordelingsmekanismar etter at etterspurnaden i høginntektsland er dekt.

Det vart òg peika på at store summar offentlege midlar går til kommersielle aktørar, til dømes for å støtte produksjon, og at det ikkje alltid er tydeleg kva samfunnet får attende for desse investeringane, eller korleis ansvar og openheit blir sikra. Nokre deltakarar peika også på at privat sektor i stor grad framleis er fråverande frå politiske forhandlingar og koordineringsarenaer.

Ingen aktørar frå privat sektor var inviterte til dette seminaret. I framtidige diskusjonar bør desse perspektiva i større grad inn, for å kaste betre lys over spørsmål om styring, rettvise og ansvar, særleg i situasjonar der offentleg finansiering er betydeleg, medan den offentlege kontrollen er avgrensa.

Spørsmål til vidare refleksjon:

• Korleis bør Noreg vurdere samarbeid med privat sektor, regulering og bruk av marknadsbaserte verkemiddel i arbeidet med global helsetryggleik?

Det var brei semje om at kunnskap og erfaringar frå tidlegare helsekriser må nyttast i arbeidet med den nye GHS-strategien, og deltakarane ønskte velkomen at seminaret gav ei strukturert læringsmoglegheit. Samstundes peika diskusjonane på to særleg viktige utfordringar:

For det første korleis ein kan sikre at eksisterande kunnskap blir teken i bruk og omsett raskt nok til å informere avgjerder når ei krise oppstår.

For det andre korleis ein kan forme strategiar som er fleksible nok til å handtere kriser som utviklar seg ulikt, og som varierer i karakter, omfang og forløp.

Fleire åtvara mot å førebu seg på framtidige kriser som om dei vil vere repetisjonar av COVID-19, og særleg mot å leggje til grunn ein vaksinesentrert respons. Diskusjonane viste at sjølv om kvar krise har sine eigne særtrekk, går mange dilemma, avvegingar og sårbarheiter att på tvers av kontekstar. I mange tilfelle vart det peika på at utfordringa ikkje først og fremst er mangel på kunnskap, men kor vanskeleg det er å omsetje eksisterande innsikt til handling i rett tid og på ein måte som er tilpassa situasjonen, særleg når uvissa er stor.

Spørsmål til vidare refleksjon:

• Korleis kan GHS-strategien utformast slik at han legg til rette for kunnskapsbaserte og tilpassingsdyktige responsar i møte med ulike typar kriser?